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论新时期如何充分发挥人大代表的作用

作者:  发布时间:2006/8/10 11:54:52  来源:本网

 

  人民代表大会制度成立五十年了。经过五十年,特别是近20年的探索和实践,我国的人民代表大会制度有了长足发展,人大工作有了很大进步,作为人大工作基础的代表工作也取得了较大的成绩。在实践中,我们积累了许多如何发挥好人大代表作用的经验,使各级人大代表的作用得到了较好的发挥。但是,我们应该清醒地看到,人大代表作用的发挥与时代的发展和人民的期望相较,可以说还很不尽如人意,还有许多不足,这就使人民代表大会的许多职权落实不到位,影响了民主法制建设进程,迟滞了政治文明的进步。本文拟就影响代表作用发挥的主要因素做一浅析,并就如何发挥代表作用做一探讨。
  一、影响代表作用发挥的主要因素
  影响代表作用发挥的因素是多种多样的,既有代表自身素质的不足,也有体制上的缺陷,还有外部环境的制约。择其要者,主要为:
  (一)、代表对选民负责意识淡薄,自身素质差。我国长期的封建人治和以官为本观念根深蒂固,没有法治和以民为本的治理理念产生,使得公民没有当家作主意识,代表没有代表人民当家作主的代表意识,缺乏人本情怀、民主意识和法治精神。加之代表的选举机制不健全,造成即使在实行直接选举的县、乡级人大代表的产生中,基本上也是先由“上面”圈定人员,再由选民进行差额选举。而且在实际操作中,差谁选谁也是被暗示了的,真正由选民联名推选的代表候选人极少,而且一般也选不上、当不上人大代表。县级以上人大代表的选举更还是间接选举,其效用就更差了。这就使当选的代表认为代表职务是组织安排的,是“上面”赐予的,所以只对上负责不对下负责,唯上心理严重,对选民负责意识淡薄。再者,代表的文化素质整体不高,特别是基层的人大代表中,有些目前仍然只具有初、中等文化水平,真正懂得政治、经济、法律、文化等专业知识的代表仍然较少,难以适应经济、社会快速发展和民主法制建设迅猛推进的新形势的需要。
  (二)、代表结构严重不合理,领导干部过多。代表中相当一部分是党政领导、厂长经理、劳动模范和知名人士,真正来自基层的代表少之又少,特别是来自一线的普通工人、农民更是凤毛麟角。我们在代表构成的比例中可以看到工农代表占有不小的比例,可是实际情况是:工人是由厂长经理变通出来的,农民是由乡镇党委书记、乡镇长变通出来的。这就不可避免地造成人大会议审议和代表活动时,领导代表口若悬河,普通代表顾忌重重,不能畅所欲言,不能发扬民主;同时由于这些领导代表日常事务繁忙和对人大工作的轻视心理,造成人大会议和代表活动的出席率低、缺席率高,影响了会议和活动效果;而且,由于普通工人和农民代表的严重缺失,使得基层民意反馈机制空白,造成工人、农民的疾苦和呼声很难真正反映到人大会议上来,既冷了广大人民群众对民主政治建设的热心,拉大了他们与人大代表的心理和实际生活中的距离,也使决策的民主化、科学化难以真正实现。
  (三)、代表充分履行职务的条件不具备,掣肘因素多。这主要表现在代表的非专职化和没有足够的活动经费作履职的保障和激励,从而实质性地制约了代表的履职效能。我们的人大代表是兼职性的,绝大多数是地方、部门的领导和各行业的业务骨干,不能将主要精力投入到会议审议和其他会间工作上来。况且作为人大代表发挥作用的主要方式的代表大会,会期短、议题多、工作量大,就更使会议效果大打折扣。闭会期间的人大代表活动也面临同样尴尬的问题。我们的法律是规定了代表活动经费的,但只有在经济条件较好的地区才可能落实,不过经费量与日益繁重的代表工作相比远远不足,甚至连订一两份供代表学习的报纸杂志也不够,贫困县乡的代表活动经费更是几乎分文没有,更不要说代表执行职务会得到什么经济上的补贴了。他们的经济收入即生活的支撑,完全靠单位的工资或自己创业的收入,这就使他们只能把代表工作当成副业。同时他们与其所在单位在工作和经费等方面的紧密联系,也使他们受制于所在单位,不能充分发挥选民代言人角色的作用。
  (四)、社会对代表作用的认识不足,履职的外部环境不佳。一些地方的党委对人大工作,包括对代表工作尚未引起足够的重视;一些地方人大常委会尚未把代表工作摆上重要议事日程;社会上把人大代表看成“举拳头、吃馒头”的“表决机器”的人还大有人在,刁难、阻碍代表执行职务的部门、企事业单位还绝非个别。一句话,促进人大代表发挥作用的外部环境还远没有形成。
  二、如何充分发挥人大代表的作用
  这需要先分析代表作用发挥问题的主体、客体及其环境。
  代表作用发挥问题,主体是人大代表,客体是需通过代表的作用而解决的问题,也就是代表活动所作用对象,环境是指代表作用发挥所依赖或受影响的政治、经济、文化、社会的背景,主要包括的党的领导、人大常委会的作用、经费的保障等。客体不属于本文讨论的范围,本文中心讨论主体,兼及环境。
  主体是决定因素,主体对于代表作用发挥的影响根本上是个代表的素质问题。代表素质问题解决了,代表作用的发挥基本上已是水到渠成、势不可挡了。解决素质问题,作为理论探讨,笔者认为需做好以下几方面工作。
  (一)、改革选举制度,引入竞选机制,优化代表结构,对代表素质进行先天性择优。引入竞选机制,优化代表结构,可以说是一个问题的两个方面。引入竞选机制,必然能使代表结构得到优化,而优化代表结构,非引入竞选机制不能彻底解决。过去在计划经济体制下,人大代表在某种程度上说也是“计划性”的。代表是被动的,当代表在很大程度上是组织计划安排的,是一种政治荣誉。所以在代表中不少人更多的是感到一种荣誉感,说得难听一点,是一种显摆性。细心观察,我们会发现,在人代会上议事时,党政领导代表是抱着作指示、表政绩的态度来的,而非作为一名普通的与其他代表平等的代表来的;厂长经理代表是抱着展示自己形象、为企业做广告的态度来的,而非谋大事、谋众人之事来的;基层代表是抱着学习和领会上面精神的态度来的,而非代表基层群众的意志和利益行使国家权力来的。这样的态度和作为,充其量只是他们本职工作的人大化,哪能谈得上为人民利益鼓与呼的代表作用的发挥呢?不改革选举制度,就不能根治这一见怪不怪的“顽疾”。竞选的作用和目的就是要使执行代表职务的意识和能力强的人有机会成为人大代表。人大代表作为人民利益的代言人的性质决定了其必须具有为民利益鼓与呼的强烈意识和能力,这是人大代表的根本条件,甚至是唯一要件。至于他是不是党政机关、企事业单位领导,是不是劳动模范、知名人士,并不是重要的,更不是必须的。相反,实践证明,这些人或因为公务繁忙,或因为唯上观念,都不能够较好地履行代表职务,甚至根本不能发挥代表作用。唯有执行代表职务意识和能力强的人才会有力地发挥代表作用,这也是被实践证明了的真理。而如果要使执行代表职务的意识和能力强的大批的人有可能成为人大代表,就必须改革目前人大代表(候选人)基本上全部由组织安排的选举制度,而应扩大直接选举范围,直至实行完全的直接选举,实行以选民推荐、个人自荐为主,政党团体推荐为辅的候选人产生办法,实行竞选,让候选人充分阐述自己的竞选纲领,让选民真正地了解候选人而清醒地投出自己神圣的一票。只有当代表意识到并经历自己这个代表职务是来自于广大选民,而不是来自于政党团体或个人时,他才会产生真正的深刻的自觉的代表意识,他才会真正地珍惜代表身份,才会真正地积极地努力地履行好代表职务,才会有虚心接受选民监督又认真监督一府两院的自觉。同时,只有代表候选人主要是由选民自己推荐出来的,只有人大代表是真正由选民自己选择出来的,他们才会爱自己的代表、信任自己的代表、把意愿与要求诉说给自己的代表、想方设法监督自己的代表。这样一来,就自然形成了代表与选民的良性互动,为代表作用的发挥提供了不竭的资源和动力源泉。这是代表作用发挥的最具根本性的问题。可喜的是,目前,选举原来的完全计划性、指定性正在逐步被打破,象北京、深圳等一些地方,出现了自荐和竞选产生的人大代表。人大代表民选成分的增加,必然使人大代表作为民意代表的意识和地位得到回归。
  (二)、创新代表培训工作,塑造代表的人本情怀、民主意识和法治精神,对代表素质进行后天性强化。现实中,代表培训问题因为太老生常谈反而被轻视了,我这里想着大笔墨来谈一下。从人力资源的理论看,代表是一种人力资源,是议会部门即人民代表大会的人力资源。代表培训是人力资源的培训,是以提高其政治素质、参政议政能力、履职绩效为主要目的的继续教育和训练活动,是人民代表大会制度发展和人力资源不断开发的客观需要。当前代表培训工作存在诸多问题 ,最根本的是培训缺乏灵魂的贯穿。培训只是进行政治理论和法律条文的灌输,缺失了理念性的、灵魂性的内容,远不能适应民主政治的发展,更不能满足科学发展观和政府转型的新形势对代表发挥作用的要求。培训常常被作为一种被动行为或补救措施,与现代人力资源发展与主动开发的观念相去甚远,出现了为培训而培训、敷衍塞责、脱离实际、应付差事、形式主义的现象,培训效果极差,培训质量很低。必须大力改善培训工作,并予以全面创新。
  首先要以科学发展观来指导代表培训工作。党的十六届三中全会《决定》提出了“坚持以人为本,树立全面、协调、持续的发展观,促进经济社会和人的全面发展”这一全新的科学的发展观,进一步明确了中国要发展、为什么发展和怎样发展的重大问题,是全面建设小康社会和实现现代化的根本指导方针,也是代表培训工作的根本指导方针。通过培训,使代表牢固树立科学发展观,从促进科学发展观落实的高度来定位代表工作、发挥代表作用、监督一府两院的工作。
  其次要从建设服务型政府的高度来创新培训内容,扎实树立代表的人本情怀、民主意识和法治精神。坚持以人为本,转变政府职能,建设服务型政府,是21世纪的政府不可避免的趋势,是落实科学发展观的本质要求和关键所在。我国原来的计划经济体制,是“以官为本”的体制,权力高度集中在政府手中,各级政府官员掌握着决策、审批等等大权。改革事业、建设事业,本来是为了促进和推动经济、社会的发展,最终目的都是为了人民群众的利益。而在相当一部分干部特别是官员的思想里,不论是改革还是发展都只是他的政绩的体现,是他得以升迁的资本。这种改革观和发展观的异化现象相当普遍,其结果,伤害了广大群众的利益,必然要遭到群众的反对。这种状况不改变,政府的治理能力不提升,就会葬送我们的改革事业和发展事业。温家宝总理不止一次地指出,“特别要强化政府的公共管理和社会服务职能”,并在十届全国人大二次会议上所做政府工作报告中明确提出“建设服务型政府”的要求。这是要由“以官为本”体制向“以人为本”体制转变,由经济建设型政府向公共服务型政府转型。这种转变和转型是一种脱胎换骨的转换,是一项深层次、全方位的工程,是一场只能前进,不能后退的背水之战。正如温家宝总理所强调的:“成败与否在此一举”。政府的转型离不开人大的监督和推动。打铁先须自身硬,这就要求在代表的培训中,把科学发展观这新的执政理念和公共管理思想传播给他们,并作为培训内容的先中之先、重中之重。通过培训,除了增加代表的法律知识外,最核心的和首要的是使他们树立民本情怀、民主意识和法治精神,这些是带有统帅意义的,是灵魂性的东西,是用以监督和推动政府转型的要义与利器。树立民本情怀就是让代表深刻理性地认识到,代表的权力是人民赋予的,代表是人民利益的代言人,以民为本是代表的天然责任,是行为指南,必须对人民负责,为人民服务,接受人民监督,真正做到权为民所用、情为民所系、利为民所谋。树立民主意识就是要敢于监督、善于监督。有民主就有生机、就有积极性、就有解决问题的办法。任何一个代表都要握有而不可丢掉民主这个研究新情况、解决新问题、取得新胜利的思想源和动力器。要通过广泛地联系人民群众,听取群众的呼声,把群众所关心的热点问题提炼成为建议、议案,通过人民代表大会开会和闭会期间的活动反映给有关部门解决。树立法治精神就是要真正从内心里实现法的自觉,而决不是机械地背诵几个法律的条文;就是要以强烈的宪法意识和法律意识,通过代表作用的发挥,规范行政和司法权力的运行,促进依法行政和公正司法。
  第三,要用系统论的思维来创新代表培训的目标、管理和教育机构体系、保障支持环境、教学方法、激励约束机制,高质量地做好培训工作。代表培训作为一种系统的、浩繁的人力资源开发活动,是一项复杂的系统工程,涉及多方面的因素,要求我们用系统论的思维、高站位地予以观照,使培训工作的各个环节紧密相扣,深入细致地做好培训工作。特别是要把代表培训视为战略意义上的“生产性投入”,而不单纯是“消费性投入”,加大培训资金的财政投入,并开辟多渠道的投资来源。代表培训的成人教育的特性表明其更是一项“素质工程”,决定了培训方法要体现现代成人教育的先进思想和观念,不应囿于传统的大囫囵式的教学,而是要尊重受训者个体化的特殊的学习要求,因人施培,使代表从培训中得到较多的鲜活的启迪,而不是机械的书本知识的叠加,不应以传授学术的系统的理论的知识为主,而是要将讲究教学与代表的履职绩效联系起来,强化师生互动、学教互动。建立健全完整的代表培训的考核、激励和约束机制,可以通过具体制度设计进行强化。
  (三)、完善人民代表大会制度,实行代表专职化和职务津贴制,完全解决代表的活动经费。我国人大是通过会议的形式行使职权的,会议不可能经常召开,闭会期间的代表活动也由于时间、经费等诸多原因而不能经常开展。人大代表多为各级党政领导干部、各界知名人士以及行业先进人物、企业经理等,相对于他们的本职工作,代表职务属于兼职,他们承担着繁重的本职工作,很多代表没有时间和精力深入基层调研,即使有精力和时间,却也没有体制内的足够的活动经费支持,很难充分发挥人大代表应有的作用。由于缺乏时间、精力,浙江省义乌市的全国人大代表周晓光,建立了“全国人大代表周晓光同志联系点”,聘请5位专家作为智囊,帮自己出谋划策,征集民意,为此,她自己出资50万元作为联系点的运行费用。但是,一个重要的前提是,她作为民营企业家,有能力自掏腰包。而实际的情况是,对于不可能像周那样自掏腰包的人大代表,想要进行独立的调研等活动时,只好选择放弃。而且,代表属于完全义务性的职务,没有任何报酬,更没有代表职务津贴的激励,执行或不执行代表职务,都没有经济上的回报,这在市场经济下,与责利一致原则有出入,代表执行职务更多地是凭党性、良心、代表意识、荣誉感,对于这些方面弱的代表,特别是在本职工作的角色与代表的角色发生冲突时,便会自然地选择本职工作而放弃代表工作。俗话说,鱼和熊掌不可兼得,心有二骛则事不成。人大代表惟有专做代表工作,并获得足够的活动经费保障、获得执行代表职务经济上的补贴时,才能把代表工作做深、做细、做实、做好。另外,随着经济社会的发展和利益多元化,没有专职的人大代表和职业政治家,很难充分代表社会各阶层利益。代表专职化,有利于不同利益的表达,从而有利于利益的协调,缓解利益的冲突,而保持了社会的稳定。人大代表专职化,不仅仅是学者的识见,也是不同地区不同行业的代表的呼声。今年,北京市海淀区32名人大代表,更是以郑重的方式,联名向市人代会提交了一份议案,建议试行专职人大代表制度。当然也有不少人认为代表专职化难度大、可行性小,而大力主张代表辞职制度。笔者认为,辞职制度是必要的,但现实的情况是,在大多数情形下、对于大多数代表而言,并非不想发挥代表作用,而是感到有劲使不出或实在没有时间与精力,所以比于建立代表辞职制度,实行代表专职化更为急迫。也就是说,先要给代表以发挥作用的舞台、时间和保障,然后再对其进行考核,对于不发挥作用的,责令辞职或罢免,才更公允,才更有效果。如果代表专职化一时难以实行,那么完全可以实行各级人大常委会委员专职化,以委员作用的充分发挥带动整个常委会的工作,以常委会的职能的充分发挥来推动整个代表工作,促进最大多数的代表作用的发挥。在这方面,全国人大常委会以为地方人大常委会开了个好头,值得各地学习借鉴并深化。
  环境是辅助因素,但环境对于代表作用发挥的影响在一定程度上又是至关重要的。环境具备了,代表作用的发挥才能成为现实。解决环境问题,主要要从以下两方面着手:
  (一)、要提高各级党委对人大代表发挥作用的重大意义的认识。人大代表作用的发挥,事关政治文明的程度、事关民主法制的进程、事关经济社会的发展、事关科学发展观的落实、事关服务型政府的建立、事关反腐的成效,等等,怎么估计都不为过。各级党委必须从实践“三个代表”重要思想的高度,从坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的高度来认识代表工作,来对待代表作用的发挥问题。这就要求党委要从选举制度的完善上、从对人大工作的重视上、从对代表的关心上来加强和改进党的领导。特别要相信代表在选举中的选择,尊重代表的工作,加强代表队伍建设,关心代表的成长,注重从人大代表中推荐优秀分子到党和国家机关的领导职位上来。
  (二)、要加强人大常委会对代表工作的指导。人大是代表的“娘家”,是代表的引路人,所以是代表作用发挥的最重要的外部环境。实践证明,人大常委会对代表工作的指导力度大、对代表的重视程度高,代表作用就发挥得好、代表的履职劲头就足。人大常委会要充分创造条件,比如精心组织人代会会间活动和闭会后的代表视察、执法检查、评议等形式多样的活动,充分发扬民主,广纳代表意见建议,通过人大代表表达群众对“一府两院”工作的评价,反映群众的意见和要求,督促其解决问题,改进工作;着力做好代表议案、建议、批评和意见的督促办理工作,大力提高解决问题的比例;深入做好监督工作,努力提高监督实效;广泛开展联系走访代表工作,既问工作,也要关心代表的冷暖。总之,要通过多种多样的努力,充分调动广大代表依法管理国家事务的积极性,从而发挥每一位代表的作用。
  (三)、要努力形成全社会支持代表发挥作用的良好氛围。要认真落实各项保障人大代表权益的法律和制度,特别是要增强行政、公检法部门工作人员的民主法制意识,使他们自觉尊重和维护人大代表的合法权益,主动配合代表履行职责,对侵害代表权益的行为和人员要依法严惩;要加大对宪法、代表法等有关人大代表权益法律法规的宣传,形成民主法制的大氛围,通过人民群众的力量来促进对人大代表合法权益的保护,强化对人大代表发挥作用的激励。

 

 

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