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浅谈建立健全人大常委会审议意见落实制度

作者:  发布时间:2006/8/10 11:45:09  来源:本网

 

  审议意见是人大常委会组成人员听取和审议“一府两院”工作报告时所发表意见、建议的高度概括,是人大常委会对报告机关审议结果进行书面表达的规范性文书,也是常委会集体意志的一种表现形态,它是常委会会议成果的载体,具有代表性、权威性和约束力。运用制度来强化审议意见的落实,关系到国家权力机关职能作用的发挥和人民当家作主权利的实现,这是当前地方人大常委会面临亟待研究和解决的重要课题。
  一、落实审议意见存在的问题及原因
  当前,地方人大常委会审议意见落实难,甚至落实不到位,是实际工作中普遍存在的问题,极大地影响了常委会的议事质量和效果,在一定程度上削弱了地方国家权力机关的权威性和应有形象。我们认为,存在问题的原因有以下几个方面:
  首先,权力机关自身思想认识不高,对搞好审议意见办理信心不足,有畏难情绪,不敢大胆行使监督权。存在怕对方反感、怕影响关系、怕人家说越权,是“找岔子”、“添乱子”。在监督办理上态度含糊,不够理直气壮,没有进入“角色”。
  其次,审议意见办理机关一些领导认识不到位,依法行政意识、人大意识淡薄,向人大常委会负责的观念不强。总认为人大通过的决议决定对“一府两院”才具有法律上的约束力,而审议意见一般只在程序上对“一府两院”有强制力,对实际工作只有影响力,不具强制力和约束力,只把人大审议意见看成是形式,是麻烦,一看了之,束之高阁,应付程序。他们没有认识到,审议意见从政治角度说,是人大认真贯彻党的路线方针政策和法律法规,代表人民群众的共同意愿;从法律角度说,是国家权力机关对“一府两院”工作提出的要求,其法律效力虽低于决议决定,但高于代表建议;从业务角度说,是人大常委会组成人员集思广益,对某项工作在充分讨论后形成的共识。无论从哪个角度,被监督机关都应该认真对待,确保落实,并实事求是地向人大常委会反馈整改情况。任何置之不理,空口承诺,敷衍了事都是对人大对人民不负责任的表现。
  第三,审议意见的形成和办理不规范。在整理审议意见中,存在做法不一、程序混乱的现象。有的是办公室根据会议记录,会后整理;有的是有关委员会在会中整理好后提交全体组成人员通过;有的是有关部门将组成人员的审议发言整理出来后,先送本部门领导审阅,然后再送常委会会议的主持者或主管主任签发。在审议意见办理中,缺乏一个规范的制度、规则,常委会审议意见缺乏应有的约束力和强制性。在审议意见办理中,转办形式不够规范,监督制约机制也不健全。
  第四,审议意见本身质量不高。一些地方的审议意见从审议过程看,出现浅议辄止(审议缺深度、广度、实度)、只赞不议(讲成绩夸夸其谈,找问题避而不谈,提意见犹抱琵琶半遮面,旁顾左右而言他)、自审自议(政府主要领导及部门负责人不列席会议)的问题。从内容表述看,不够严谨、规范、具体,尤其缺少明确的要求和量化的指标。提的批评、意见和建议如蜻蜓点水,又大都是些弹性措施,缺乏可行性和操作性。对有关部门很难产生强制性效果。
  二、建立健全审议意见落实制度的重要性和建议
  要解决审议意见落实难和落实不到位的问题,必须从思想认识和制度建设两方面入手。思想就是灵魂,灵魂是统帅性的。没有思想认识的提高就没有制度建设的积极性和紧迫感。同时,制度建设的健全和完善,又反过来促进思想认识的提高和深化,二者是相辅相成相互促进的。我们认为,建立健全审议意见落实制度应从以下六方面入手。
  人大常委会组成人员要牢固树立民本情怀、民主意识,认真做好审议工作,这是提高审议意见质量的关键所在。树立民本情怀,就是要深刻理性地认识到,人大常委会组成人员是一种公共角色,作为常委会组成人员通过审议的方式监督谁,不是个人关系,而是公共角色之间的关系,是政治制度的安排。进了政治系统,就是政治角色,就要有政治作为;认识到人大的监督权力是人民赋予的,人大是人民利益的代言机构,以民为本是人大的天然责任,必须真正站在“三个代表”重要思想和“立党为公,执政为民”的高度,切实做到权为民所用、情为民所系、利为民所谋,为人民把好审议关。树立民主意识,就是要增强委员意识和人大意识,从思想上解决敢于监督、善于监督问题。人大常委会组成人员是国家权力的直接行使者,位高权重,责任也重,必须全面、客观、真实地代表和实现人民的意志和利益。委员意识、人大意识就是常委会组成人员对国家权力机关性质、地位、职责、作用的高度民主体认,说到底就是民主意识、公共意识。这就要求代表和常委会组成人员要大力加强同选民或选举单位的联系,了解、倾听和掌握群众的意见、呼声和利益,并在审议有关报告时及时、准确、大胆地反映、表达出来,有力地维护和发展最广大人民群众的根本利益。
规范审议意见的形成程序,提高审议意见质量。第一,会议前要进行认真调研。要保证审议意见的落实,要使审议意见得到承办单位的认可和重视,前提是审议意见的质量必须得到保证,看问题、提建议必须站得更高,看得更远,更加切合实际。而要做到这些,搞好会前调查是基础。要深入实际、深入群众,既听汇报,又看现场;既看好的,又看差的,力求扑下身子,下马看花,摸清实情,对审议事项有全面透彻的了解。要根据掌握的资料,运用多种方式,认真进行讨论、研究,以求看准问题,找对症结,为会议审议做好充分准备。第二,努力提高审议发言的质量,力求形成有高度、有深度的审议意见。作为一种集体意见,必须要充分集中全体组成人员发言的精华,才能具有代表性。要注重增强组成人员的责任感,通过超前思考、拟写提纲等措施,努力提高发言质量;要积极营造宽松、活跃的审议氛围,让组成人员能够畅所欲言,充分发表自己的见解和意见,真正把议题审深议透。常委会组成人员提出的审议意见一定要抓住“一府两院”工作的薄弱环节和重点难点问题,切忌翻版或重复报告机关的内容,宁精勿滥,一定要是报告机关没有想到的或是没有看到的问题。审议意见一定要高站位、高水平,要有新角度,具有针对性、指导性和操作性,便于报告机关执行,也便于权力机关监督。要安排“一府两院”负责人列席会议,听取意见,回答询问,避免组成人员“自弹自唱”,影响审议积极性;会议工作人员要认真记录整理,尽可能集思广益,把组成人员的正确意见吸纳进去,把会议发言的亮点、主旨集中起来。第三,审议意见初稿形成后要认真征求组成人员的意见。为了充分发扬民主,审议意见初步形成后,还应在常委会会议上进行宣读,进一步征求组成人员的意见,防止遗漏重要发言,或者以偏概全,有违发言者的本意。然后进行表决,原则通过审议意见。审议意见只有得到组成人员的认可,其集体性才能名副其实,权威性才能得到实现。第四,会后授权主任会议研究、定稿。由于常委会会议时间较短,形成的原则意见往往不够全面、准确,因此,在常委会会议结束后,应根据组成人员的意见,对审议意见进一步修改完善,并召开主任会议,认真进行研究和把关,力求所有意见都能表达准确,符合实际,特别是改进意见要具有可操作性,以利于有关部门的办理和落实。
  地方人大常委会要依据法律、法规和常委会议事规则,制定出台《审议意见办理情况督查办法》。通过《办法》,实现审议意见在本地区的规范化和制度化,从而使常委会组成人员进一步提高对审议意见法律地位的认识,明确审议意见的重要性、必要性和它的法律属性,克服多栽花、少栽刺以及敷衍应付的现象,以达到既不越权,又监督到位的目的,使审议意见真正摆脱没有法律依据和制度保障的尴尬境地,并在地方人大工作中发挥更为广泛和重要的作用。《办法》中要规定,市人大常委会会议听取审议“一府两院”有关工作汇报,要根据审议发言,按照重点突出、内容具体、言简意赅的原则,整理出审议意见,在常委会会议上进行表决通过,会后,经主任会议研究审定后,形成“审议意见书”,7日内印发“一府两院”办理。《办法》应要求,市政府和市法院、检察院,都要明确一名领导同志牵头负责审议意见的办理落实。“一府两院”收到“审议意见书”后,牵头人需及时组织相关部门主要负责同志,研究办理方案,落实承办责任,提出办结时限和质量要求。对常委会会议审议意见的办理情况,要向下次常委会会议进行汇报,过半数的常委会或主任会议组成人员不满意,责成重新办理,直到满意为止。《办法》要强调,常委会会议、主任会议或授权市人大专门委员会、常委会工作部门,采取多种形式加强催办、督办,进行监督检查。对审议意见办理落实领导重视、措施得力、成效显著的部门或单位,要及时通报表彰;对重视不够、办理不力、消极应付的,要依法进行询问、质询,甚至组织特定问题调查;对拒不执行的,依法追究部门或单位主要领导人的责任。督查结果,视情对外公布,接受社会监督。
  建立落实督办责任制。人大常委会要把监督“一府两院”办理常委会的审议意见,作为依法行使监督权的一项重要工作,并做到指定部门、专人负责,有条件的地方可以成立督查科室,确保审议意见办理落实。
  加强跟踪监督。常委会组成人员和有关工作部门要定期不定期地通过听汇报、召开座谈会、实地视察等途径,组织开展跟踪督查,督促落实,使被监督单位感到审议意见的压力,从而提高落实审议意见的重视程度,督促有关部门认真办理,不解决问题不罢休。
  建立审议意见落实反馈制度。办理部门必须在规定期限内向人大常委会反馈办理结果,对于办理质量不高,敷衍塞责,常委会对落实情况不满意的,应警告批评,进一步督办,限期重新办理。对于有意拖延、推诿,或顶着不办的部门,要运用询问、质询、特定问题调查等刚性监督形式,确保审议意见的有效执行和落实,以切实维护审议意见的严肃性和常委会监督的权威性。

 

 

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