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提高人大代表整体素质之我见

作者:  发布时间:2006/8/10 11:31:51  来源:本网

 

  人大代表作为国家权力机关的主体和组成人员,担负着代表人民群众管理国家和社会事务的重要职责。人大代表整体素质的高低直接关系和影响着国家权力机关的决策水平和工作效率。特别是随着人民代表大会制度和民主政治建设的不断完善和发展,提高人大代表的整体素质、发挥人大代表的整体作用尤为重要。本文就此谈一点粗浅的看法。
  一、当前人大代表整体素质分析
  人大代表制度建立半个多世纪以来,尤其是改革开放的20多年来,各级人大代表模范地遵守宪法和法律,以对国家、对人民高度负责的精神,切实履行法律赋予的职责,反映人民群众的意愿和要求,参加行使国家权力,作了大量卓有成效的工作,对改革发展稳定,对促进物质文明、政治文明、精神文明建设,发挥了重大作用。但是,我们也要清醒地看到,随着形势的不断发展,在代表整体素质方面也出现一些亟待解决的问题。一是不少代表对改革发展稳定的全局、经济社会发展的总体情况了解的不是很多,审议人民代表大会的报告、议案的深度还不够,质量还不高。二是由于对议案与建议、批评和意见的界限划分不清,提出的程序不够规范,又缺乏必要的引导和帮助,有些议案与建议、批评和意见提出的质量不高。三是代表职务意识不强,有的只把代表看成是一种荣誉,到时候参加会议就行了,不知道怎样当代表。少数代表甚至连出席会议也难以作到,更不要谈为民请命,有什么大的作为了。还有的疑虑过大,怕字当头:怕触及问题把关系搞僵,怕开展批评遭打击报复,怕提的意见不会被采纳,“多栽花、少栽刺”成了他们处理人大监督的潜规则,甚至出现了不少“挂名代表”、“哑巴代表”。之所以造成这种状况,笔者认为主要是代表责任心缺失,代表的综合素质和能力还不能适应形势的要求和代表职责的需要。因此,必须从坚持和完善人民代表大会制度的高度,充分认识提高代表整体素质的重要性,把提升代表的整体素质和能力作为首要任务,通过有效机制,促进其整体素质的提高,使人大代表真正成为广大人民群众的代言人和群众利益的维护者。
  二、引入竞争机制,优化代表结构
  首先,要建立和完善代表竞选机制。提高人大代表素质,要从代表的“入口”抓起,如果这方面没有开拓性的进展,代表的整体素质很难有根本性的提高。换届选举时,应改进对人大代表候选人的提名方式,引导选民按照界别、性别等基本条件,推荐那些群众信得过的、敢于为民鼓与呼的人为人大代表候选人,改变把人大代表当作政治待遇、荣誉安排的观念。为此,应增强选举的透明度,将竞选机制引入差额选举中,让候选人直接与选民见面,候选人向选民发表竞选演说,选民可直接向候选人提出问题,这样才能让群众好中选优,选出他们满意的人大代表,从而促使代表更加努力地工作,发挥代表应有的作用。其次,要优化代表结构。我国人大代表在结构上主要有三个弊端:一是包括同级“一府两院”组成人员、领导人员在内的官员代表多,这样不利于人大履行监督行政、司法机关的职能,客观上也造成了在人大议事过程中代表实际地位的不平等;二是中共党员代表多,越是层级高的人大,中共党员代表越多;三是社会代表、基层群众代表偏少。应从加强人大监督、坚持和完善人民代表大会制度的目的出发,减少“一府两院”组成人员和领导人员担任同级人大代表的比例;探索实践设置职业代表,即通过一定程序和途径按区域或界别确定一定比例的代表为职业代表,保留原单位编制和职级,在代表任期内从原单位的工作中解脱出来,成为代表履行职责发挥作用的中坚力量,代表任期届满仍回原单位。同时从代表的广泛性、代表性要求出发,适当增加非中共党员和社会新兴阶层代表的比例,以实现优化代表结构的目的。
  三、完善代表培训机制,保障培训取得实效
  每次换届都有大量的新成员加入代表队伍中来,这种新老更替、循环往复的规律将长期存在下去。这其中既有代表素质不高,不能参政议政的问题,又有调不好角度不会参政议政的问题,个别的还有意识不强,不想参政议政的问题。即使是通过竞选当上的代表,民主意识、参政议政的热情虽然高,执行代表职务比较认真,但也有尽快进入角色的问题。因而,建立一个系统的人大培训机制是非常必要的。这种机制应包括:系统化的培训内容,制度化的培训手段、正规化的培训基地,专职化的培训人员,以及完整的考试办法。
  培训内容做到系统化,首先应提供较有权威和实用的教材。教材的编写重点,以代表法为主线,穿插选举法、地方组织法的内容,结合往届和外地人大代表的先进事迹,以学校教材的形式编写,尽量做到通俗易懂,便于实际操作。教材的编写还应听取人大代表及其工作机构、有关专家学者的意见,以符合教材编写的规律,使之成为规范的代表培训材料。
  对代表在任期内进行较正规的培训,以往的惯例是定在新一届代表大会产生后的第一年,许多人大常委会确定为“培训年”。然后是边干边学边提高,大都运用代表小组学习、经验交流、以会代训、以老带新等行之有效的培训手段。但为了收到更好的效果,笔者认为培训的时机应当提前,特别是新代表,无论“先天”素质多高,但就代表这个职务来讲,是他们新的工作内容和职责。所以,应对他们实行封闭式全脱产培训,培训的天数不宜少于15天。培训的时间应选定在新代表产生之后、换届选举大会之前。让他们从当上代表,就对人民代表大会制度有较高的认识,对代表的权利、义务和职责有更深的了解,对代表大会的议程、内容以及可能涉及到的法律法规有进一步的明确;从而使代表作用发挥得比较及时、充分。从换届后第二年开始,每年还应组织短期集中培训。培训要讲求质量,每次培训结束都应认真组织考试,所取得的成绩作为年终考核代表的一项重要内容。当然,集中培训因受时间限制,所学内容毕竟有限。为弥补这个不足,可以将临时培训与集中培训结合起来,即组织代表开展某项活动前,就有关的法律法规、党委决策、工作方法等进行短期培训。这种培训,能增进代表之间的交流与沟通,互相学习,共同提高,收到事半功倍的效果。同时,要积极探索以党校为依托,建立正规化的培训基地,为专门培训人大代表创造条件。培训教员应大部分为专职,也可聘请一些专家学者兼职,分期分批地对人大代表进行专业培训,以培养代表树立强烈的敬业精神和责任意识,提高代表的综合素质,提高他们依法履职的能力和参政议政水平。要注意总结培训工作的成功探索和经验,并使之规范化、制度化。
  四、实施监督工作机制,建立代表考核激励制度
  对代表的监督,依据法律有关规定只能由选民来进行,选民对人大代表的监督,是行使宪法和法律赋予人民当家作主的权力,是一种法律行为,具有极强的约束力。当前,选民对代表的监督还没能切实展开,其主要原因,一是选民和人大代表的监督与被监督意识不强;二是缺乏有效的监督办法;三是没有合适的组织者。笔者认为,增强选民对人大代表的监督,除了应大力提高选民和代表的监督与被监督的法律意识外,还应以法律为准绳,以实践为依据,细化实施办法,建立健全选民监督代表机制,使之沿着制度化、规范化的轨道运行。
  人大代表既然是一种职务就应该实行年度考核制度,监督和激励他们更好地履行人民赋予的职责,行使好管理国家和地方事务的权力。代表年度考核制度,应包括三个方面:一是年度述职。对直接选举产生的县、乡级人大代表,每年年度应向本选区选民述职一次,可采用书面与口头述职相结合的方式。对间接选举产生的全国、省人大代表和设区的市人大代表来说,应向原选举单位述职,即每年向原选举单位的人大常委会提交述职报告 ,由人大常委会决定全部或部分印发全体代表。也可以组织部分上一级人大代表在本级人民代表大会上口头述职。比如,设区的市人大常委会可以组织省人大代表(本市选举产生的)在市人民代表大会上向全体代表进行书面或口头述职。述职报告主要突出以下内容:参加有关人代会、列席人大常委会、专题议政会等会议的次数、发言情况;开展视察、评议发现了什么问题,如何解决的;联系选民,反映社情民意方面,收集群众意见多少件,自己是如何处理的,结果怎样;提议案、建议的情况,自己是如何督办的,落实情况怎么样等。二是开展评议。在代表述职的基础上,由原选区选民或原选举单位的全体代表进行评议,并在评议表上划分出优秀、称职、不称职三种。三是落实奖惩。根据评议情况和平时记录,对优秀代表予以大张旗鼓地宣传和表彰,除给予适当的物质奖励,还让他们“传经送道”,增强代表勇于执行职务的荣誉感和责任感,激发代表敢于为民的正义感和道德感。对连续3年以上或届内后两年得优秀票过半数的代表,应考虑推荐为下一届或上一级的人大代表候选人,让其继续为更多的选民服务,发挥更大的作用。对不称职票过半数和或未经批准两次不出席人民代表大会会议的代表,坚决取消其代表资格。
  监督的内容、形式和程序确定之后,如何为选民监督提供组织保障,是一个现实问题。笔者认为,对间接选举的代表,监督主体和组织,法律有明确规定。对直接选举产生的代表的监督、作为监督主体的选民由谁去组织,在法律上没有明确规定。建议换届选举结束后,将选举委员会、选区办事处、选民小组这一组织机制相对固定,继续发挥作用,使其既是选举代表的机制,又是组织选民监督代表的机制。换届结束后,它的主要功能是收集选民对代表的意见,了解代表的工作情况,为选民监督代表提供依据,组织选民对代表的评议工作。
  加强对代表履行职责情况进行监督,还应建立代表辞职制度,为选民监督代表创造条件。人大代表一届五年,五年中职务变化很大,有的调出原单位和县区,特别是兼任该行政区域党政主要领导的全国、省级代表,调离该区域后,已失去了选区代表性。建议对这些代表实行辞去代表职务的制度,以补充新任职务的同志为代表。同时,各级人大及其常委会要通过各办事部门和社会各种媒介,最大限度地增强代表履行职务的透明度,便于选民和选举单位对代表的监督;并建立代表活动档案,对代表履行职务情况详尽记录,为选民监督代表提供客观、真实、公正、可靠的依据。

2006年7月10日

 

 

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