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地方人大监督存在的问题及对策

作者:  发布时间:2006/8/10 10:56:22  来源:本网

 

  随着我国民主法制建设的不断加强,各级地方人大及其常委会对“一府两院”的监督工作有了很大进展,也取得了不小的成绩,为推动我国政治文明建设发挥了重要作用。但是,检视我们的整个人大工作,不得不承认,最薄弱的环节是监督,最成效不显著的是监督。在人大监督中存在着的监督实质的党委化、监督效果的空泛化、监督运行的非程序化、监督方式的形式化的“四化”现象,可以说已是人所共识。本文拟对此“四化”现象作一浅析,并提出初步对治思路。

地方人大监督中存在的主要问题

  安徽省人大常委会的一项问卷调查结果显示: 47%的人认为人大没有充分行使监督权,81%的人认为人大在行使监督权中存在形式主义问题, 77%的人认为人大监督效果一般,68%的人认为监督效果不尽如人意的主要原因是没有使用较为严厉的监督手段。这样的调查结果充分暴露出人大监督存在着较为严重的问题,归纳起来,主要表现在:
  一、监督实质的党委化
  人大工作必须坚持党的领导,必须服从党委的领导,这是毫无疑问的。但是,坚持党的领导不等于让党来做人大监督工作,服从党委的领导,并不是被动地服从,无所作为,而是要主动参与,创造性地开展监督工作。遗憾的是,现实中,透过人大监督中时时处处、大事小情向党委请示报告的现象,我们会发现,人大的监督,说到底,是党委在监督;人大发出的加强党对人大工作领导的呼声,实际上是在呼唤党委来做人大工作,对于党委来说,是权力向人大的转移,对于人大来说,是想借用党委的权威(权力)。人大的监督有没有力度、效果显著不显著,根本上取决于党委的重视程度,即权力的转移程度,因为人大在监督工作上,除了具体的组织工作,基本上是“不作为”的,是“等待”党委来做的。
  二、监督效果的空泛化
  在监督内容的选择上,视野不开阔,不能把握全局性问题、重点问题、倾向性问题及群众反映强烈的热点、难点问题作为首选,特别是对于被任命干部的违法行政、决策失误及可能由此而来的腐败问题不能发现、不敢监督;在监督过程中,有避重就轻的倾向,空泛的议论多,原则性的建议多,抓不住或者刻意回避要害问题,缺少切实可行的建议意见等,监督缺乏深度和高度,效果流于空泛。
  三、监督运行的非程序化
  人大忽视监督程序的建设,热衷于以老经验、老套数、老八股来办事,各种监督活动最多只有个大致的框框、粗略的安排,不要细致、不求严密、不思科学,中间出现了新情况、新问题就来个临时拍脑袋而临时解决。这样的监督,其权威性何在?对监督程序建设的轻忽,使监督之水缺失了实现它监督目的的渠道或路径,使监督的权威性、公正性、说服力和执行力大打折扣。
  四、监督方式的形式化
  近几年来,一些地方人大工作热衷于创“形”,而不是创新。监督工作更是如此,把宪法和法律赋予人大及其常委会的较严厉的如质询、特定问题调查、罢免等刚性监督手段弃置不用,却一味地在搞什么诸如人大常委会副主任们受聘做法院行风监督员等一系列所谓的“创新”。这有放着大道不走走小路,不问根本而唯形式,不依法律而唯个人意志之嫌。
  人大监督工作中的“四化”现象,与人大监督的地位和性质极不相称,有损于国家权力机关监督的权威和效能,有负人民群众的嘱托与期望,更不利于党的执政方式的改进和完善。必须予以认真对待和积极解决。

初步对治思路

  制约地方人大监督的因素是多种多样的,因而,解决人大监督存在的问题、改进人大监督工作的对策措施也应当是多种多样的。这里只就笔者认为应属先中之先,重中之重者,提出如下思路。
  一、正确理解党的领导,树立强烈的监督意识,积极行使监督权
  地方人大监督中存在的手段不敢用、监督不到位的问题,固然有党委的原因,但根本上是由于人大方面对党的领导的不正确认识,是植根于人大自身的种种顾虑。这种顾虑主要表现为担心与党委造成冲突,担心被认为是与党委争权。而据安徽的调查统计表明,在实践中党委并不是影响人大监督的根本原因,党委也普遍认为“加强人大监督不会削弱党对‘一府两院’的领导”,而且党也正在千方百计地探寻改进和完善党的执政方式的途径,十六届四中全会通过的关于加强党的执政能力建设的决定更是提出了科学执政、民主执政、依法执政。由此可见,这种担心在实践中是被过分夸大了,是人大方面的依赖和怕承担责任心理的体现,是不积极进行监督的一个常用托辞。祛除这种担心、摆脱这种心理,就要正确理解党的领导,原则性的问题要向党委请示报告,职权范围内的问题,人大要当为则为,不可缩手缩脚。我们要明白,人大的利益是与党委的利益一致的,二者共同统一于人民的利益,人大和党都没有自己的私利,都是以最广大人民的利益为利益的。因此,人大没有理由不监督、没有理由不敢于监督的。要通过人大的积极作为,为民谋利,实现好、维护好、发展好最广大人民的利益,要通过人大的积极作为,为党分忧,为完善党的领导方式和执政方式探索路子。
  二、树立监督者的民本情怀、民主意识和法治精神,大力提高其监督素质
  监督意识淡薄是制约人大监督的一个重要因素。而监督意识淡薄的根本原因是监督者的监督素质不高,缺乏自觉而强烈的民本情怀、民主意识和法治精神,也就是缺乏指导监督行为的具有统帅意义的灵魂性的东西,从而缺失了产生主动的强烈的监督意识的根基。必须通过培训等手段,使人大常委会组成人员、人大代表和人大机关工作人员,牢固树立民本情怀、民主意识和法治精神。树立民本情怀,就是让他们深刻理性地认识到,人大的监督权力是人民赋予的,人大是人民利益的代言机构,以民为本是人大的天然责任,必须真正做到权为民所用、情为民所系、利为民所谋。树立民主意识,就是要敢于监督、善于监督。有民主就有生机、就有积极性、就有解决问题的办法。任何一个人大工作者都要掌握而不可丢掉民主这个研究新情况、解决新问题、取得新胜利的思想源和动力器。要通过广泛地联系人民群众,听取群众的呼声,结合群众的力量,把监督工作做下去,把监督效果提上来。树立法治精神,就是要树立对法的信仰,真正从内心里实现法的自觉,而决不是机械地背诵几个法律的条文;就是要以强烈的宪法意识和法律意识,通过监督工作,规范行政权力和司法权力的运行,促进依法行政和公正司法。坚持以人为本,推进民主法制建设,加强对权力的监督制约,已成为不可逆转的历史潮流,也是我们的理性选择。面对这浩浩荡荡的历史潮流,人大工作者决不可逆流而动,必须顺流而行,推流而进。 
  三、强化监督程序的建设,以规范化的运作,来增强人大监督的实效
  人大工作的程序性是非常强的,换言之,程序性是人大工作的突出特点,更是人大监督工作中不须外求的“上方宝剑”。程序是监督的要义,也是监督取得实效的“捷径”。人大监督的运行程序,按照学者的定义,是指人大及其常委会监督的组织机构、法律制度、行使监督权的形式和途径、对监督客体的处置、对监督对象的惩戒等所必须遵循和履行的法定顺序、过程、步骤、方式等。程序具有定向开展功能,一旦启动必须按预定步骤运行,不可逆转。监督程序同样具有这种过程的不可逆性,这就在客观上排除了内外干扰,任何组织和个人对开展的监督程序都不可进行阻止和扭曲,从而使得监督过程能够有序、彻底地进行,直至完成监督任务。随着程序过程的向前发展,人大监督就一步一步地得到实现。所以,人大要善于和充分利用程序的功能特点来做监督工作。对于法律已有明确规定的,就要严格依照法律法规的规定即法定的程序开展监督工作;对于法律只赋予了人大监督权而缺乏监督程序的,人大就要对程序予以谨慎的健全和完善,比如质询、特定问题调查、罢免等;对于法律没有规定而属于地方创新的监督形式,就要在调查研究的基础上,大胆地为具体的监督形式创制监督程序,并通过人大常委会作出决定,使之法定化,比如述职评议。监督工作的程序化,使人大的监督实现了公开、公正、公平,极有利于人大监督的到位、有利于监督价值的实现,有利于监督效果的提高。
  四、廓清监督认识上的两大误区,运用刚性监督手段,高扬人大监督的权威
  人大及其常委会选举任命的干部,能不能严格依法行政、公正司法,为人民用好权、掌好权,直接关系到科学发展观的落实,关系到依法治国目标的实现,关系到责任型服务型政府的建立,关系到和谐社会的构建,一句话,事关最广大人民群众的根本利益。人大选举任命了干部,就要对之进行监督,不监督就是失职,监督不力就是未尽职。长期以来,人大系统大唱“监督就是支持”的论调。从国家机关都是为人民谋利益的宏观上说,大家目标是一致的,也不妨说监督就是支持。可是,实际情况是藉此漂亮借口,人大取消了监督,采取了“和事佬主义”,被监督机关逃避了监督,采取了“逍遥主义”。还有一种,就是“监督只对事不对人”的论调,事是人做的,板子却要打在事身上,岂不滑稽?结果是监督空对空。校正的对策,一就是高扬监督的大旗,不怕“伤和气”,就是要真监实督,一抓到底;二就是要把板子打在人身上,做错了事就要承担责任,付出代价;三就是要用重板子打,该质询的质询,该特别调查的就进行特别调查,该罢免的罢免。单纯的仅通过听取和审议工作报告,作出决议、决定,提出建议的所谓“温柔”的监督,实践证明是难以奏效的,是人民群众不能满意的,也是新时期的新形势所不允许的。人大监督的希望和权威,很大意义上将取决于刚性监督手段的运用及运用的程度上,我们不能不深思,不能不迎难而上。
  落实科学发展观,构建社会主义和谐社会的新形势、新任务,对人大监督提出了更其艰巨而紧迫的要求,我们不能不增强使命意识、责任意识、忧患意识,不能不把宪法和法律赋予的监督之剑高高地举起,并重重地落下!
  此文刊于《榆林人大》2005年第4期第29—31页

 

 

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